Accès au foncier et promotion d’investissements privés: le bilan mitigé du PDIDAS

Pour la maitrise du foncier dans la vallée du Fleuve Sénégal, l’Etat a lancé, en 2014, le Projet de développement inclusif et durable de l’agrobusiness au Sénégal (PDIDAS). Ce dernier avait comme objectif principal la sécurisation du foncier agricole pour booster l’agrobusiness.  Mais, plus de 4 ans après son lancement, le bilan reste mitigé. Face à certaines défaillances de la législation foncière et autres convoitises démesurées, les innovations  de cette structure se sont révélées inefficaces pour régler la problématique foncière.  

L’Agence nationale chargée de la promotion de l’investissement et des grands travaux (APIX) avait lancé en mi-mai 2020 « un appel à manifestation d’intérêt relatif à la sélection d’investisseurs pour la mise en œuvre du PDIDAS » à l’endroit des opérateurs du secteur horticole ». Cet appel qui a été relancé dans le troisième trimestre de l’année 2020 vise à affecter « 5 213 hectares disponibles dans six (6) communes de la région de Saint Louis et deux (2) de Louga » à « tout investisseur installé au non au Sénégal » qui souhaite investir dans la production de fruits et de légumes. Il résume ainsi le résultat majeur attendu de ce projet.

En effet, l’Etat du Sénégal avait déjà lancé, en 2014, le Projet de développement inclusif et durable de l’agrobusiness au Sénégal (PDIDAS) qui voudrait privilégier la participation des populations locales dans la gestion des terres. L’objectif de ce projet qui intervient dans neuf communes (Diama, Gandon, Ngnith, Mbane, Ronkh, Ndiébéne Gandiol, Fass Ngom dans la région de Saint-Louis, et Syer et Keur Momar Sarr dans celle de Louga) est de développer une agriculture commerciale et inclusive qui tient compte à la fois de la petite exploitation familiale et de la sécurisation des investissements privés. 

Il se veut innovant avec un schéma foncier visant l’amélioration du mode d’attribution des terres avec une implication notable des populations locales dans les procédures d’affectation. Le PDIDAS privilégie, dans sa démarche, le dialogue et écarte les dossiers litigieux dans les délibérations effectuées dans ses zones d’intervention. « Le projet a un volet foncier important qui consiste à appuyer les communes dans la mise en place d’outil, de procédure et de savoir-faire pour améliorer la gestion foncière. C’est une approche inclusive qui met les populations au centre de la procédure. Elles choisissent elles-mêmes les investisseurs dans le cadre d’un partenariat gagnant-gagnant’’, fait comprendre Pape Samba Ndiaye, l’expert foncier du PDIDAS.  

Toujours, dans le cadre de l’appui aux communes pour la sécurisation de leurs assiettes foncières, le projet a construit au niveau de ses neuf collectivités d’intervention, des Bureaux de sécurisation foncière et a recruté des agents qualifiés pour gérer les demandes d’affectation et de régularisation. Il assure également la logistique (véhicule, matériel technique pour le géomètre, moyen de communication) pour mener les enquêtes foncières avant les délibérations.  Pour ce faire, une équipe de prospection composée de l’agent foncier, de la Commission domaniale, du chef du village (commis d’office membre de la Commission domaniale) et de certains agents techniques locaux (vétérinaires et Eaux et Forêts pour vérifier si la parcelle concernée n’est pas située dans une forêt classée, une réserve ou une zone amodiée ‘’espace réservé à la chasse sportive et touristique’’) est envoyée sur le terrain.  

Il faut ensuite informer les villages concernés par le passage de la commission de prospection. « Tout cela est fait pour éviter les conflits. Après ce travail, les agents techniques du PDIDAS vont confronter les demandes avec les données dont ils disposent pour voir si les parcelles concernées n’ont pas fait l’objet de délibération auparavant. Ensuite, les villages concernés par la délibération sont informés à travers une séance de restitution pour vérifier s’il n’y a pas de contestations ou de litiges. Et si un cas de litige est  signalé, on demande d’abord aux personnes concernées de trouver un compromis, à défaut de quoi, le dossier sera écarté de la délibération. Tout ce travail se fait avant la délibération », explique Abdoulaye Niass, agent du projet à Diama, l’une des communes partenaires du projet.  

Cette innovation est saluée par les populations des communes concernées. Elles y voient un début de solution pour maitriser et sécuriser le foncier, indispensable pour développer l’agriculture. « Le Pdidas constitue une innovation majeure pour régulariser le foncier rural où beaucoup détiennent des terres mais n’ont pas de papiers. Il  aide à régulariser le propriétaire du droit coutumier »,  se réjouit Cheikh Tidiane Ndiaye, président du GIE Soxali Thiagnaldé. Tout ceci fait qu’on pouvait s’attendre à un bilan positif du projet qui, sous cet angle, se révèle un outil innovant pour régler la problématique du foncier agricole.  

Mais le projet se heurte à plusieurs obstacles dont une législation foncière archaïque.  

Cession et remboursement de peines : une vente déguisée des terres

Le PDIDAS est financé par le Gouvernement du Sénégal avec l’appui de la Banque Mondiale et du Fonds pour l’environnement mondial (FEM) à hauteur de 43 milliards de francs CFA. Il s’inscrit dans le cadre de la politique nationale de développement agricole du gouvernement indiqué dans le Plan Sénégal Emergent (PSE) dont la déclinaison sectorielle est le Programme d’accélération de la cadence de l’agriculture sénégalaise (PRACAS). 

Seulement, plus de 4 ans après son lancement et à quelques mois de son bouclage (2021), les résultats restent mitigés. Le projet a certes facilité la gestion du foncier dans ses communes d’intervention (formation de personnel, construction de bureaux fonciers, appuis techniques aux communes concernées, mise en place de ressources humaines qualifiées), mais l’utilisation de certaines dispositions de la loi sur le foncier relativise son bilan.  En effet, la loi N°64-46 du 17 juin 1964 sur le domaine national stipule que les « terres du Domaine national ne peuvent être immatriculées qu’au nom de l’Etat ». La vente, la location ou l’immatriculation au nom d’un particulier sont donc interdites. 

Les affectataires de parcelles relevant du domaine national ne peuvent ni vendre ni louer leurs terres. « La loi sur le Domaine national a cette particularité que l’accès aux terres est gratuit et qu’en principe les terres appartiennent à la nation sénégalaise et à personne d’autre. Cette appartenance à la nation signifie que même les collectivités qui ont en charge la gestion des terres du domaine national n’ont qu’une compétence d’attribution et de désaffectation.  L’Etat qui détient ces terres en titre de garant lui-même n’est pas propriétaire. S’il veut louer ou vendre des terres du domaine national, il doit procéder à leur immatriculation pour qu’elles tombent dans son domaine privé et c’est à partir de ce moment seulement qu’il est habilité à louer ou à vendre ces terres », clarifie  l’expert foncier,  Abdourahmane Mballo. Avant de préciser, « là aussi, il y a des procédures bien déterminées. Si l’Etat souhaite vendre les terres situées dans son domaine privé, il doit demander l’autorisation au Parlement qui est le représentant de la nation pour pouvoir le faire. Si le parlement lui donne son autorisation, l’Etat vend, sinon il ne peut le faire ».  

Nécessité de réviser le cadre juridique

Quid des cessions de peine en vogue dans les communes d’intervention du PDIDAS? S’agit-il de cette stratégie consistant à profiter des délibérations pour sécuriser des parcelles et les « céder » à des prix exorbitants par la suite ? Pour l’expert foncier, c’est un vide juridique qu’il faut corriger car en principe, un affectataire ne peut ni céder, ni louer encore moins vendre ses terres.  S’il n’a plus les moyens de mettre en valeur ses propriétés, il doit se rapprocher de sa collectivité territoriale pour demander une désaffectation. Dans ce cas, la collectivité peut demander aux intéressés, pour une affectation de ces terres, de rembourser les peines ou les investissements à l’ancien affectataire. « C’est ce qu’on appelle dans les collectivités territoriales les cessions de peine ». 

Toutefois, il se pose la question de la définition de ces peines. La législation n’ayant pas prévu un barème pour ce genre de transaction, l’application est laissée à l’appréciation des intéressés et des collectivités territoriales. Et c’est à ce niveau que le bât blesse. « La loi ne dit pas ce qu’est une cession de peine et ne donne pas non plus un baromètre pour ce genre de transaction. Les propriétaires terriens exploitent ce vide juridique pour vendre des parcelles », souligne-t-il. En fait, face à l’interdiction de vente, les intéressés ont recours à des  cessions de peine. Mais en réalité, c’est une vente sous une autre appellation. « Il suffit d’avoir sa délibération pour exiger une cession de peine à un intéressé sans pour autant avoir effectué des peines sur la surface indiquée. Ceci, parce qu’il n’y a aucun moyen d’estimer les peines ou de fixer les tarifs pour de telles transactions. En réalité, les peines sont négociées entre les deux parties et une fois que ces dernières sont d’accord, le PDIDAS est devant le fait accompli. Il ne peut que régulariser les demandes qui lui sont soumises », se désole l’agent foncier de la mairie de Diama, partenaire du projet.  

Bien qu’il semble privilégier les populations locales dans le cadre du PDIDAS, ce vide juridique cause parfois du tort aux propriétaires locaux. Les délibérations étant sécurisées et privilégiant la régularisation du droit coutumier, les autochtones en profitent pour régulariser autant que faire se peut leurs propriétés pour après les céder ou les louer à coût de millions. L’on utilise ainsi le projet pour  faire des affaires sur le foncier. « C’est malheureux mais le projet est impuissant face à ce fait. On n’a même pas un pouvoir contraignant. Dès que les deux parties trouvent le consensus et qu’il n’y ait pas de litige, le PDIDAS régularise le dossier. En plus, même la mairie peut délibérer sans l’aval du PDIDAS. C’est dire que ce vide autour des cessions de peine freine la sécurisation du foncier », estime cet agent foncier. 

Notre expert est du même avis. « Il y a un vide juridique pour les cessions de peine. En principe, ces choses doivent être réglées par les autorités. Pour ce qui est de la cession de peine entre particuliers, c’est moins compliqué. Par contre, pour ce qui est des investisseurs étrangers qui ont leur propre barème d’indemnité, c’est beaucoup plus complexe parce que, généralement, les communautés estiment que quand les investisseurs prennent leurs terres c’est ad vitam aeternam. Et dans ce cas, elles exigent que les indemnités soient à la hauteur des pertes subies. Il serait donc bon qu’on révise le cadre juridique pour mettre en place un dispositif de compensation unanime et harmonisé », estime M. Mballo. 

« Tant qu’il continue à avoir un jeu de dupe entre les acteurs,… »

Pour pérenniser le travail entamé par le PDIDAS, les communes concernées devraient prendre la relève à partir de 2021. Elles auront en charge la gestion des bureaux fonciers et les ressources humaines mises à leur disposition. Un véritable défi à relever pour ces collectivités à ressources limitées. Ainsi se pose la question de l’après PDIDAS. Les communes auront-elles suffisamment de compétences pour poursuivre le travail? 

Un vrai challenge pour les communes concernées. « L’on est satisfait mais il reste beaucoup à faire parce que la problématique du foncier est très vaste. C’est pourquoi, je préfère parler de début de solution. Il faut poursuivre le travail entamé par le PDIDAS parce que le foncier est une richesse. Une population qui dispose de 10 000 hectares n’a rien à envier à un bailleur qui a 30 milliards F CFA. Nous avons une richesse qu’il faut exploiter avec intelligence. Oui, il y a des avancées mais il reste beaucoup à faire », estime Cheikh Tidiane Ndiaye du GIE Soxali.  Pour trouver une solution durable, il faut, pense-t-il, que toutes les  parties prenantes, que ce soit le gouvernement, le parlement, la société civile et les acteurs à la base parlent le même langage. Il faut aussi, estime-t-il, pérenniser et sécuriser les travaux initiés par le PDIDAS. « Tant qu’il continue à avoir un jeu de dupe entre les acteurs, on ne trouvera pas de solution. Il y a des intérêts cachés partout », martèle-t-il. 

Du côté du PDIDAS, on annonce un projet de pérennisation en gestation.  « Le résultat du projet est positif. L’objectif était d’aménager 10 000 hectares pour l’agrobusiness et aujourd’hui, on est à près de 20 000 hectares. Ceci a été rendu possible grâce aux négociations avec la population. Le projet prend bientôt fin et nous avons un plan de pérennisation qui est en cours de mise en œuvre. Nous avons mis en place des agents fonciers qui sont payés par le projet et à partir de 2021, les communes vont reprendre la gestion. Nous espérons que le retour sur investissement permettra de prendre en charge la continuité du projet. Le foncier est la principale source de revenu des communes. Les régularisations et les affectations leur donnent des ressources qui, au-delà d’entretenir les bureaux fonciers et les ressources humaines, permettent d’investir dans des activités de développement’’, espère Pape Samba Ndiaye, expert foncier du PDIDAS.