Itv avec.. Alla Kane, expert foncier & ancien inspecteur des impôts à la retraite: « La loi sur le foncier est violée en permanence »

Après une carrière bien remplie dans la haute administration sénégalaise, où son dernier poste était chef du Bureau des Affaires domaniales du Service régional des Domaines de Kaolack, Alla Kane s’est mis à son compte. Il est actuellement responsable au Cabinet international de sécurité foncière et immobilière (CISIF). Auteur de deux productions théoriques dont une « Note technique sur l’immatriculation au nom de l’Etat des terres du Domaine national », il explique dans cet entretien pourquoi l’affectation des terres au Sénégal est si litigieuse.

Vous êtes l’auteur de plusieurs études et publications sur la cession des terres au Sénégal. Pouvez-vous nous faire un historique succinct du foncier au Sénégal ?

L’historique du foncier au Sénégal va avec l’histoire du pays. Pour le Sénégal précolonial, il y avait le feu et la hache. Les premiers occupants ont brûlé jusqu’à la limite du feu et ont défriché. Ce qui a fait naître le droit de feu et le droit de hache. Il y avait également le droit de culture. C’est l’ensemble de ces droits qui constituait le régime coutumier. La caractéristique principale est que ces droits étaient gérés de manière collective (familiale, communautaire, ethnique…). Les sages appelés Lamane avaient en charge la gestion, et non la propriété, des terres. C’était le système du ‘‘lamanat’’.

Le colon est venu avec la notion de propriété individuelle. Il a cherché à installer ce droit avec la procédure de l’immatriculation qui consiste à donner des numéros aux terrains. Il y a le décret de 1920 qui organisait la propriété de terres du Sénégal et de ses dépendances. Ensuite un autre décret est venu, et qui concernait toute l’Afrique Occidentale Française (AOF). Puis le décret du 26 juillet 1932 qui a régi l’immatriculation jusqu’en 2011. Donc ça a été une sorte de dualité entre conception communautaire et propriété individuelle. L’une des dernières législations coloniales dans le domaine date de 1955 et avait fini par reconnaître l’existence du droit coutumier.

Puis l’indépendance est intervenue. En 1960 donc, il y avait trois systèmes : le système coutumier, le système de droit civil, et le système de l’immatriculation. Quatre ans plus tard, en 1964, il y a eu la première réforme foncière d’envergure avec la loi 64-46 du 17 juin 1964 appelée Loi sur le domaine national. Dans son Article premier, cette loi dit que constituent de plein droit toutes les terres non classées dans le domaine public, toutes les terres non immatriculées et toutes les terres qui ne sont pas inscrites au droit civil. Ce sont donc les terres du régime coutumier qu’on a érigé en domaine national. Mais heureusement qu’en partant, les colons n’ont réussi qu’à immatriculer 1% de la surface du pays.

Vous avez suivi l’évolution de l’histoire foncière depuis la Loi sur le domaine national de 1964 jusqu’en 2020. En quoi le foncier sénégalais est-il si litigieux ?`

Je parle souvent de tremblements ou de tsunami foncier. Même le Président de la République (Ndlr : Macky Sall) a reconnu que 90% des réclamations qu’il reçoit concernent le foncier. C’est un problème national qu’il faut régler. Le problème est que la loi sur le foncier n’a pas été appliquée, elle a été violée en permanence. Le domaine national est classé en quatre catégories d’après son Article 4 : les zones urbaines, les zones classées, les zones de terroir, et les zones pionnières. Il faut se situer en parlant du Domaine national.

Quand un problème survient, il se pose à quel niveau sur ces quatre ? L’article 7 dit qu’en dehors des zones urbaines et classées, il reste les zones terroir et les zones pionnières et qu’il faut prendre l’avis des Comités régionaux de développement (CRD) pour les répartir. Au moment où je vous parle, aucun décret ne règle cette question. On est dans le flou. Le terroir et les zones pionnières sont, à mon sens, les terres rurales du domaine national. Dans le 2è alinéa de l’article 7, les zones de terroir correspondent, en principe, aux terres qui sont régulièrement exploitées pour l’habitat rural, la culture et l’élevage. C’est très clair ça, c’est la terre des paysans ! Les zones pionnières correspondent aux autres terres, c’est-à-dire à ce qui reste. C’est un problème de cadastre, il faut savoir où commence le terroir et où il s’arrête.

L’Article 8 dit que les terres du terroir sont affectées aux membres des communautés rurales. Ça, c’est logique ! On me dira que tout Sénégalais a le droit d’y avoir des terres, mais non. Ce problème est réglé par les zones pionnières. Si on avait fait l’effort de la délimitation, de répartition, on aurait réglé depuis longtemps le problème d’accès à la terre pour les femmes et les jeunes. Même l’Etat, en principe, ne peut pas immatriculer les terres du terroir tant qu’il ne s’agit pas d’une opération d’intérêt public. Mais dans les faits, l’Etat immatricule pour donner des baux.

Quel a été, selon vous, le point de rupture qui consacra « définitivement » la mainmise sur les réserves foncières au Sénégal ?

C’est l’an 2000 ! (Catégorique). C’est avec l’arrivée des libéraux. Ils ont attaqué les terres aussi bien au niveau des zones urbaines que dans les zones rurales. Les terres ont été agressées de manière impressionnante pendant les douze ans d’Abdoulaye Wade. Tout le monde a entendu parler des cessions à Mbane où les résistances ont causé des pertes en vie humaine. On dit même qu’ils ont attribué une superficie supérieure à celle de la communauté rurale (rires). Une étude du Cicodev révèle que de 2000 à 2011, au moins 657.753 hectares ont été attribués, soit 16,45% des terres cultivables. C’est l’assaut !

Le régime suivant (celui de Macky Sall) a aussi son palmarès. En 2016, le rapport de Land Matrix Africa informe que 18 transactions foncières ont été signées cette année-là pour une superficie de 270.908 hectares, soit 3% des terres arables. Neuf des 18 investisseurs sont des Français, les autres venant de divers pays dont la Roumanie, l’Italie, le Nigeria, l’Inde. Aucun investisseur n’a noué de partenariat avec les acteurs nationaux. Les nationaux comptent deux transactions comptant pour 10% du total.

Pourtant, le Sénégal dispose de tout un corpus législatif et réglementaire et de tout un ensemble de services pour que le foncier ne soit pas un problème. Comment comprendre que ce soit toujours aussi problématique ?

Il y a un encadrement législatif très clair effectivement. Si l’on prend la loi de 1976 qui divise le domaine privé de l’Etat en deux parties : le domaine affecté pour les besoins de l’administration, et le domaine non affecté pour les populations qui voudraient mettre les terres en valeur. Maintenant quelles sont les modalités pour accéder à ce domaine non affecté ? Il y a ce qu’on appelle l’autorisation d’occuper à titre précaire et provisoire, il y a le bail, le bail emphytéotique, la concession du droit de superficie, et la vente.

Le bail ordinaire c’est sur 18 ans, et le bail emphytéotique c’est de 18 à 50 ans avec possibilité de prolonger sur 50 ans. Ce n’est pas sur 99 ans comme on a bien pu le dire. En 1987, on a pris une loi qui autorisait la vente de terres domaniales servant d’habitations mais situées dans les zones urbaines. En 1995, dans le cadre de la privatisation des hôtels et des sites touristiques, il a fallu aussi prendre une loi, 95-12 du 7 avril 1995, pour autoriser la vente du domaine privé immobilier bâti à usage d’hôtel ou de réceptifs touristiques.

Avec les libéraux, deux autres lois ont été adoptées : 2011-06 du 30 mars 2011 portant transfert des permis d’habiter en titre foncier. Cela veut dire que si vous avez un permis d’habiter en ville, vous pouvez passer à l’étape supérieure et le transformer en titre foncier. C’est une forme de vente, mais il a fallu prendre cette loi. Macky Sall est venu avec sa loi en 2017 et, en vue de la présidentielle de 2019, a pris la loi 2017-31 autorisant la cession à titre gratuit des terrains du domaine national à usage d’habitation. Il est allé plus loin qu’Abdoulaye Wade. Il y a bel et bien un encadrement mais qui est violé.

Il y a des services administratifs comme la Direction générale des impôts et domaines (DGID) qui est chargée de la mise en œuvre de tous ces textes là et qui a une grande part de responsabilité dans ce tremblement foncier qui secoue le Sénégal.
Tous les services manquent de vigilance, ils n’ont pas cherché à appliquer les textes de loi ainsi que les décrets d’application. Ils ne respectent pas les dispositions légales. Quand on dit que pour que l’Etat puisse immatriculer, il faut que ce soit une opération qui soit déclarée d’utilité publique et que ces services immatriculent pour donner un bail à M. Untel, on viole la loi.

Des solutions théoriques ont été aussi tentées avec les commissions nationales de réforme. Est-ce que leurs recommandations peuvent être la panacée ?

Il y a eu plusieurs tentatives même. En 1996, sous Abdou Diouf, il y a eu le Plan d’action foncier pour essayer de réformer. Mais quand le rapport a été déposé, c’est aussitôt passé aux oubliettes. Abdoulaye Wade a mis sur pied une Commission de réforme du droit foncier en 2005, présidée par le Pr Serigne Diop. Au terme de son mandat en 2012, rien n’a été fait. Macky Sall a mis sur pied aussi une Commission nationale de réforme foncière en 2012-2013. Nous sommes en 2020 et rien n’est encore fait.

Ma position est que le régime présidentiel se confond à la loi et ces présidents qui tiennent tellement à leurs prérogatives ne sont pas prêts à opérer une réforme foncière. Le foncier, pour eux, est un moyen de pouvoir mobiliser des électeurs, des porteurs de voix notamment. Tant qu’il y aura un régime présidentiel, on ne pourra convaincre aucun d’entre eux de scier la branche sur laquelle il est assis.

Vous semblez croire que le trop-plein de pouvoirs accordé aux services concentrés de l’Etat sans garde-fou est la résultante de ce désordre, mais les collectivités locales ont fait pareil ou pire. Était-ce une erreur de les avoir dotées du pouvoir de délibérer sur la cession de terres ?

Dans les zones rurales, ce sont les communautés rurales et les conseils ruraux qui délibèrent. L’article 301 du Code Général des Collectivités Locales prévoit que « les terrains du domaine national sis dans les communes peuvent être immatriculés au nom de l’Etat et affectés aux communes en tant que de besoin, notamment pour celui d’assiette à des projets d’équipement collectif (…) » mais la propriété des terrains immatriculés reste à l’Etat dans le cadre de lotissement de terrains du domaine national …toutefois la commission d’attribution des parcelles issues de ces lotissements est présidée par le maire. La composition des membres de cette commission est fixée par décret. Les décisions de la commission font l’objet d’un acte portant attribution de parcelles. Cet acte est soumis à l’approbation de l’Etat.
Cette loi date de 2013 et sept années après, aucun décret n’a été pris pour désigner les membres d’une commission. Qu’arrive-t-il donc ? Le Maire s’enferme dans son bureau pour affecter à n’importe qui. Il faut appliquer la réforme foncière pour qu’on arrive à zéro problème foncier au Sénégal.

Quoi qu’on puisse penser, il faut d’abord réformer en immatriculant les terres rurales (zone rurale et zone pionnière) au nom des communautés rurales. C’est-à-dire qu’il ne faut pas le faire au nom de personnes ou de familles mais au nom de l’institution qu’est la communauté rurale. Au moins la loi de 1964 répondra de son appellation de Domaine national. Ensuite il faut prendre un Code du domaine privé immobilier des communes. Chaque commune aura son comité de contrôle et une composition telle que toutes les requêtes passeront obligatoirement par lui.

Puis, il faut un cahier des charges pour que les communes rurales puissent entrer en contact avec les investisseurs étrangers à leur avantage. Enfin, il faut interdire la vente des terres et s’en arrêter au maximum au bail emphytéotique. Ce qui permettra de conserver la propriété nationale sur nos terres et de sauver les terres pour les générations futures.

Les conseils municipaux ne sont pas étoffés pour comprendre les tenants et les aboutissants d’un dossier. Si on a une Commission de contrôle des opérations domaniales dans la commune qui puisse réunir tous les avis techniques des différents services, il y aura une garantie réelle que tout le monde va en bénéficier. Si le Conseil municipal a un cahier de charges, l’investisseur sera bien obligé de se ranger. Le Conseil pourra dire : « Nous allons entrer dans le capital à hauteur de tant ! » ; « 80% des emplois créés devront revenir aux enfants du terroir », etc. et le partage des bénéfices sera en fonction de leur participation au capital. Cela va transformer de fond en comble la campagne.

Le Président Macky Sall a récemment tenté de limiter ces attributions avec le décret 2020-1773 qui modifie un décret de 1972 et dans lequel toute affectation des terres supérieure à 10 hectares doit être approuvée par le préfet concerné ; ou par le gouverneur de région si l’affectation dépasse 50 hectares. Vous ne semblez pas convaincu par l’efficacité de cette mesure.

Ça ne règle rien en substance. On fait passer ça du sous-préfet d’abord, ensuite le préfet puis le gouverneur. Dans un régime présidentiel, sous-préfet, préfet, gouverneur, c’est la même chose. C’est le Président qui décide. N’importe qui peut soumettre le dossier au gouverneur et passer voir le Président dans la soirée pour qu’il exige de ce même gouverneur ou préfet de diligenter le dossier. Si le chef de l’Etat appelle le gouverneur pour lui demander de s’exécuter, il va s’exécuter. Maintenant si c’est la loi qui dit que ces terres appartiennent à la commune, il y a un paravent qui protège les ayants droit. A condition que la loi soit respectée.

2020 a été marquée à bien des égards par des tensions extrêmes, à Ndingler, par exemple. Doit-on désormais se résigner à vivre avec des conflits fonciers permanents ?

Ce sont des illustrations au quotidien de tout ce qu’on vient de dire. Avant-hier (interview réalisée le 20 Octobre 2020) les gens de Tivaouane-Peul ou de Darou Salam 2 ont manifesté de manière tumultueuse. Les choses vont continuer si on n’opère pas cette fameuse réforme foncière. Ndengler est l’exemple tangible de toutes ces craintes. Un investisseur est venu et on lui attribue des terres. Mais est-ce que toutes les procédures ont été respectées ? Est-ce que le gars (NDLR : Babacar Ngom, PDG de l’entreprise Sedima) a vraiment eu un titre foncier? S’il a un TF, il est propriétaire, mais comment il a fait pour l’avoir ?
Tous ces problèmes sont liés au régime présidentiel car tous ceux qui gouvernent sont protégés par un manteau d’impunité générale et font ce qu’ils veulent avec nos textes, essentiellement avec le foncier. Les dispositions légales et réglementaires ne sont pas strictement respectées. Aujourd’hui, c’est Ndengler mais si ça continue, je vous garantis que ce sera dans d’autres régions.